Por José Geraldo de Sousa Junior
Aldo Matos Moreno. PARTICIPAÇÃO SOCIAL E PARLAMENTAR NA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA (CLP): Uma análise da efetividade das audiências públicas e reuniões deliberativas. Dissertação apresentada como pré-requisito para obtenção do título de Mestre no Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu – Mestrado Profissional em Direitos Sociais e Processos Reivindicatórios, área de concentração Direitos Sociais e Processos Reivindicatórios, pelo Centro Universitário IESB. Brasília/DF, 2021, 387 p.
Trata-se de um trabalho valioso por duplo enquadramento. Primeiro, um estudo descritivo-analítico, por dentro do sistema parlamentar e de seu processo legislativo, pondo em relevo um instrumento de diálogo entre a sociedade e o Parlamento, por meio da elaboração legislativa participativa. Depois, como pré-requisito para a obtenção de título num mestrado profissional, ressalta-se um estudo que traz dados detalhados de manifestações de deputados, da sociedade e de outros atores durante as reuniões e audiências públicas da Comissão de Legislação Participativa.
Para o Autor da Dissertação, “a despeito de ser de extrema relevância para a sociedade brasileira, ainda é merecedora de atenção e de maior valorização para alcançar os propósitos plenos de sua criação. Embora mecanismos de transparência e participação estejam sendo utilizados pela Câmara dos Deputados, inclusive por meio das novas tecnologias, o que demonstra que existe um esforço para atender aos conceitos de ‘Parlamento Aberto’, a contribuição social no processo legiferante parece ainda incipiente, necessitando ser mais efetiva”.
Nos Anexos há um bem elaborado e completo catálogo desses elementos, útil em sua sistematização facilitadora, para consultas de pesquisadores e de interesse mais pragmático. Assim como “uma carta-proposta, com sugestões de melhorias nas rotinas procedimentais e outras ações, a ser apresentada à CLP, cuja expressão democrática sobressai na voz da sociedade, quando das discussões de questões referentes à construção legislativa que afeta diretamente o povo, haja vista a participação social traduzir dignidade, devendo ser encarada como direito fundamental de proteção do cidadão”.
Participei da etapa de qualificação da dissertação e, com os ilustres integrantes da Comissão Julgadora, pude fazer observações que com as dos demais colegas, encontrei coligidas no trabalho afinal apresentado em versão definitiva, à Banca, constituída pela Professora Dra. Any Ávila Assunção – Orientadora, do Programa de Mestrado Profissional em Direitos Sociais do IESB; pela Professora Dra Neide Malard – Membro Interno, do mesmo Programa; por mim, membro externo; e pelo Professor Ulisses Borges de Resende – Membro Interno Suplente, também Professor Titular do Programa Programa de Mestrado Profissional em Direitos Sociais do IESB.
A Dissertação, guardando fidelidade aos seus pressupostos e objetivos tem o intuito de analisar a efetividade dos trabalhos realizados pela CLP, dando enfoque especial ao papel desenvolvido pelos atores nas reuniões realizadas pela Comissão, a pesquisa buscou propiciar uma visão endógena do órgão, garantindo melhor compreensão dos aspectos procedimentais e do contexto fático dos debates e das deliberações. Quis o Autor verificar “a necessidade de entender como os deputados membros da CLP, além de outros parlamentares daquela Casa de Leis, respondem às sugestões e às demais demandas apresentadas pela sociedade civil, o que também se mostra essencial para a conclusão do estudo”, com o propósito ele diz “de desvelar como se dá o diálogo entre sociedade e Parlamento, tendo como cenário principal as reuniões deliberativas e as audiências públicas da CLP no período de 2015 a 2018. Assim, em pesquisa descritiva e exploratória que adotou métodos quantitativos e qualitativos e que buscou fundamento em extenso levantamento bibliográfico e documental, foram observadas as atas das reuniões, o regulamento, os relatórios, os discursos parlamentares e da sociedade, outros dados constantes da página do colegiado na internet, além das impressões dos servidores coletadas por meio de aplicação de questionário semiestruturado”.
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A estrutura do trabalho se revela no Sumário, que abre com uma Introdução e a demarcação empírica do estudo, indicando os procedimentos metodológicos. Segue-se o arranjo teórico do estudo amparado no estudo da “evolução da democracia como corolário da participação social”, sua “importância e a regra da maioria” e uma exposição sobre “modelos de democracia e tipologias de regimes”. Depois destaca a “importância dos movimentos sociais como precursores do resgate democrático”, para logo fixar “o direito fundamental à participação e a legitimidade das decisões em face do conceito de cidadania”, Então, forte no pressuposto da “participação da sociedade nas decisões políticas como direito fundamental”, orienta a atenção analítica no sentido de extrair da “sociedade nos cenários decisórios como fator essencial para a valorização do cidadão e consequente fortalecimento da representatividade”, pretende operar com o “conceito de terceiro setor e de organização social” com a pretensão de “requalificação do Parlamento em convergência com o debate público” e o “debate democrático”. Distingue aí o núcleo procedimental da análise focalizada nas “reuniões de audiência pública e das políticas públicas”, da “Open Governament Partnership (OGP) e a responsabilidade parlamentar” e das “novas tecnologias de comunicação e informação como instrumentos de otimização da democracia participativa”.
No item 6 do Sumário – PODER LEGISLATIVO BRASILEIRO – O PROCESSO LEGISLATIVO E A COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA – ENTENDENDO O PROCESSO, o seu desenho esquematizado circunscreve o cerne da pesquisa desenvolvida na Dissertação:
6.1 – O Processo Legiferante do Legislativo Federal;
6.2 – Conhecendo as Competências das Comissões Parlamentares;
6.3 – Conhecendo a Comissão de Legislação Participativa (CLP). Competências, Realizações e Atores;
7 – A Participação da Sociedade Civil na Comissão de Legislação Participativa: Uma Análise dos Trabalhos da CLP;
7.1 – Breve Explanação do que se Pretende Analisar nas Reuniões de Audiência Pública Realizadas pela CLP;
7.2 – Breves Explicações sobre as Reuniões Deliberativas da CLP e do que se Pretende Analisar nesses Eventos;
7.3 – Dos Trabalhos da CLP em 2015;
7.3.1 – Da análise dos debates nas Audiências Públicas da CLP em 2015;
7.3.2 – Da análise das Reuniões Deliberativas da CLP em 2015;
7.4 – Dos Trabalhos da CLP em 2016;
7.4.1 – Da análise dos debates nas Audiências Públicas da CLP em 2016;
7.4.2 – Da análise das Reuniões Deliberativas da CLP em 2016;
7.5 – Dos Trabalhos da CLP em 2017;
7.5.1 – Da análise dos debates nas Audiências Públicas da CLP em 2017;
7.5.2 – Da análise das reuniões deliberativas da CLP em 2017;
7.6 – Dos Trabalhos da CLP em 2018;
7.6.1 – Da análise dos debates nas audiências públicas da CLP em 2018;
7.6.2 – Da análise das reuniões deliberativas da CLP em 2018;
7.7 – Síntese das Análises Realizadas nos Documentos Relativos às Reuniões da CLP na 55ª Legislatura (Audiências Públicas e Reuniões Deliberativas.
Seguem-se, no Sumário, devidamente indicados as Conclusões, os Anexos e as Referências.
O Autor introduz o tema a partir do que considera crise de representatividade do Parlamento e uma crescente expectativa de participação da Sociedade no processo legislativo. O faz, entretanto, tomando como ponto de inflexão, a abertura no espaço do Legislativo de instrumentos para fazer incidir essa participação:
“Nesse sentido, merece cuidadosa atenção, pela relevância do assunto, o espaço deliberativo que a sociedade obteve há poucos anos no Poder Legislativo, uma grande e valiosa conquista no quesito participação, com a criação, em 2001, na Câmara dos Deputados, da Comissão de Legislação Participativa (CLP), hoje uma das vinte e cinco comissões permanentes da Câmara, mas que possui uma prerrogativa muito especial e singular que a difere dos demais colegiados, pois é a única comissão da Câmara em que a sociedade civil organizada pode apresentar sugestões de proposições legislativas, de audiências públicas, de seminários entre outras, cujas matérias são invariavelmente relacionadas a questões sociais” (p. 16).
Não obstante conduzir o escopo de sua pesquisa para a dimensão endógena do processo e do instrumental que remete a uma certa funcionalidade programática da gestão do que designa como “Open Governament Partnership (OGP) e a responsabilidade parlamentar” e das “novas tecnologias de comunicação e informação como instrumentos de otimização da democracia participativa”, há no trabalho uma atenção à formidável clivagem teórico-política inscrita na transição do regime autoritário para o de enunciado democrático, mediado pela Constituinte de 1988 e a disputa que nela se travou entre projetos de sociedade e de democracia.
Tratei desse processo em várias oportunidades, a partir mesmo de depoimento que ofereci no próprio espaço da Constituinte, em audiência pública, representando a Comissão Brasileira de Justiça e Paz (SOUSA JUNIOR, José Geraldo de. A Nova Constituição e os Direitos do Cidadão. Petrópolis: Editora Vozes. Revista de Cultura Vozes, ano 82, volume LXXXII, julho/dezembro 1988, nº 2; Ser Constituinte. Brasília: Editora UnB. Revista Humanidades nº 11, novembro/janeiro 1986/1987, ano III; Obstáculos à Efetivação da Democracia no Brasil. CNBB Seminário “Exigências Éticas da Ordem Democrática”. São Paulo: Edições Loyola, 1989; com ESCRIVÃO FILHO, Antonio. Para um Debate Teórico-Conceitual e Político sobre os Direitos Humanos. Belo Horizonte: Editora D’Plácido, 2019; e mais recentemente, Uma Promessa Vazia?. Dossiê Constituição Federal 1988: 30 Anos Depois, o que Restou?. Brasília: Editora UnB. Revista Humanidades, nº 62, dezembro 2018).
Em todos esses trabalhos e, antes, no próprio testemunho, a confirmação de um protagonismo social coletivo e organizado, de movimentos sociais, nos quais se inscrevem sujeitos coletivos de direitos, que lograram configurar e disputar na Constituinte, enquanto projeto, a constitucionalização de uma democracia participativa, com instrumentos que aprofundam o caráter representativo do exercício do poder político, mas que instaura a novidade constitucional, em todos os âmbitos, do poder exercido diretamente pelo Povo.
Conforme anoto, o Autor, em que pese esse exame funcional, não perde de vista o alcance político-teórico da transição democrática. Basta ver as suas referências. “O marco teórico utilizado nesta dissertação – diz ele – perpassa pelo trabalho de autores que contribuíram com análises referentes à democracia, à representatividade, aos movimentos sociais e à participação social nos espaços decisórios, aos debates públicos, a direitos fundamentais, ao Poder Legislativo, ao Parlamento brasileiro, à Câmara dos Deputados, ao processo legislativo, à Comissão de Legislação Participativa, à legitimidade das decisões públicas, às políticas públicas, às novas Tecnologias de Informação e Comunicação”. “Assim – ele elenca -, foram empregados, entre outros, como escólio teórico: Habermas (1993,2002); Bonavides (2003 e 2016); Bobbio (2015); Gohn (2015); Barroso (2018); Jucá (2007); Lenza (2019); Faria (2015); Coutinho (2002); Marques (2008); Macedo (2018); Pinochet (2014); Pitkin (1976); Silva (2016); Vieira (2019); Dezen Junior (2017); Góes (2013); Cyrino (2016); Burgos (2007); Dallari (2013); Carneiro, Santos e Nóbrega Netto (2016); Sousa Santos (2019); Sousa Santos e Mendes (2018)”. Autores que dão suporte ao pressuposto participativo e ao protagonismo dos sujeitos coletivos (inscritos nos movimentos sociais), para afirmar a sua titularidade instituinte nesse processo. Ainda que figure nesse elenco, de modo insidioso, felizmente não transportado para as referências, o nome Pinochet que remete ao que há de mais antidemocrático na história política.
De todo a sorte, tomo do autor uma de suas principais referências, até para registro de homenagem, considerando a páscoa recente, do constitucionalista Paulo Bonavides. Retiro, a propósito, sobre o tema da Dissertação, excerto de entrevista que me concedeu, para o Observatório da Constituição e da Democracia (nº 22, maio de 2008), publicação que mantivemos por três anos na Faculdade de Direito da UnB e que estamos reeditando em base digital, por sua atualidade (https://odireitoachadonarua.blogspot.com/search/label/Constitui%C3%A7%C3%A3o%20%26%20Democracia):
“O Senhor é, dentre os constitucionalistas mais destacados, quem trouxe para o Direito Constitucional a perspectiva da democracia participativa, constituindo-se no principal intérprete e defensor da democracia direta inscrita na Constituição de 1988. 20 anos depois de sua promulgação como o avalia a “Constituição Cidadã”?
É uma grande Constituição. É a mais formosa. Todos os reacionários deste país a combatem. Combatem-na porque ela tem as chaves de solução para problemas que eles não querem que sejam resolvidos. Pior para eles. Como ela própria prevê, é o povo que os vai resolver. A Constituição de 1988 é a primeira Constituição principiológica de toda a nossa história Constitucional. Mas, princípios com normatividade, com juridicidade, que podem ser, portanto, concretizados. Cabe ao povo, tomá-la para si e lhe imprimir avanços, galgando degraus no patamar da democracia e do constitucionalismo.
Ela ainda conserva o potencial democrático da participação popular ou esta é uma condição da política que esgotou-se no momento constituinte e nos limites das mobilizações daquela conjuntura?
Ao contrário, a Constituição, tal qual ela se realiza hoje, oferece o caminho para a formação da consciência da democracia participativa, da soberania da cidadania. E isso permite aprofundar a condição dessa soberania que é soberania popular, aperfeiçoando, nos termos da própria Constituição, a iniciativa popular, na autenticidade da sua fonte, portanto, a fonte de último grau de democracia.
O povo tem na formação das leis, segundo a Constituição de 1988, a iniciativa de legislador ordinário, mas não tem a de legislador constituinte. Essa derradeira iniciativa é a mais importante, a mais fundamental, a mais sólida, por garantir o exercício de sua capacidade legitimadora da ordem normativa, debaixo da qual se organizam e repousam as instituições do ordenamento jurídico nacional.
Mas, para isso, é necessário superar um grande obstáculo à participação democrática mais vertical, mais rigorosa, mais extensiva. É que a Constituição estabeleceu a participação popular, primeiro por uma via, a mais árida possível, que tem o grau supremo de legitimidade, que é o parágrafo único de seu artigo primeiro. A soberania nacional se exerce por representantes ou pelo próprio povo. Mas, como o constituinte de 1988 estabeleceu esses termos? Primeiro, no artigo 14, com a previsão de mecanismos plebiscitários e de iniciativa popular legislativa, porém subordinados à competência autorizativa exclusiva do Congresso Nacional, o que acabou limitando o alcance da participação.
Por isso tenho me empenhado fortemente, com o apoio do Conselho Federal da OAB, numa campanha ou movimento, no sentido de atualizar a Constituição para incluir nela a possibilidade de emenda constitucional por iniciativa popular, com o intuito de dar protagonismo à participação popular como exercício efetivo do poder constituinte de segundo grau. A campanha tem recebido também o apoio de distintas assembléias estaduais, onde o poder constituinte das unidades autônomas da Federação já escreveu em suas respectivas Cartas o dispositivo instituidor da iniciativa popular em matéria constitucional.
Qual o significado da iniciativa popular constituinte para a Democracia?
Só assim a democracia do porvir, emancipadora dos povos periféricos, e concretizada como direito fundamental do homem, há de ser na escala de valores mais nação que Estado, mais consciência nacional do povo solidário que razão de Estado dos governos autocráticos.
Estado social e nação pressupõem também, ao lado da democracia, em seu teor contemporâneo de legitimidade, o primado da justiça, porque sem justiça a autoridade não se legitima, é dissimulação; a liberdade constitui privilégio; a igualdade, retórica; a segurança, argumento da opressão; a lei, mais regra de força que norma de direito; e o Estado, mais absolutismo que harmonia e separação de poderes.
Sem justiça, a governabilidade é o dogma da tirania, é a nova razão de Estado das ditaduras constitucionais, a dimensão injusta e soez das invasões executivas nas órbitas de competências do legislador e do juiz.
Sem justiça, o governo é ingovernabilidade. É a Constituição desamparada, malferida, humilhada, devastada, conculcada. E por que não dizer? Anexada ao arbítrio, à barbaridade e à onipotência de um Executivo supressor da livre fruição dos direitos fundamentais e das liberdades públicas. Executivo que, se lhe não puserem amarras, aniquilará a essência da cidadania.
Sem justiça, a nação fica a um passo do abismo onde a democracia já não pode respirar e os laços morais e políticos da união republicana se dissolvem.
O Estado social deixa então de ser Estado de direito por se converter tão-somente em Estado social de um sistema totalitário, em que o Legislativo, numa flagrante cumplicidade de submissão, se fez também fantasma do sistema representativo e da Constituição que abjurou e quebrantou. Fazendo mão comum com o Executivo, ambos podem implantar uma ditadura funesta ao futuro da nacionalidade, em razão de dissolver os vínculos democráticos e os valores que os atavam à Constituição.
O triângulo da liberdade na periferia é justiça, nação e Estado social. Fora daí, as tribunas vazias, a sombra do absolutismo, o silêncio das ditaduras”.
Bonavides se foi mas a sua mensagem permanece: “a Constituição, tal qual ela se realiza hoje, oferece o caminho para a formação da consciência da democracia participativa, da soberania da cidadania”. É preciso realizá-la. E se “os reacionários a combatem, pior para eles”.
Mas é preciso realiza-la e a máxima dessa realização é o povo investir-se da formulação das leis. Daí a importância dessa Dissertação. Que quer aferir a virtude democrática no processo legislativo participativo.
Minha questão para o Autor é dimensionar, a partir de seu texto, o lugar de relevo que atribui à “estratégia que está sendo utilizada internacionalmente trata da Parceria para Governo Aberto (Open Governament Partnership – OGP), que visa propiciar, entre outras coisas, maior transparência dos governos, acesso à informação e à participação social. Esse modelo de governo vem sendo desenvolvido e tem conseguido rápida importância no cenário nacional, merecendo uma abordagem mais detalhada neste estudo”.
Não será uma contradição, destacar, como está nas suas Conclusões, que a “urgência de a sociedade participar de decisões políticas de maneira mais efetiva” deva-se mais “ao fato de existir uma crise de representação, que há algum tempo afeta a credibilidade de instituições, a exemplo do que ocorre atualmente no Congresso Nacional, refletindo na desconfiança da sociedade para com os parlamentares, o que pode enfraquecer o Parlamento e a própria democracia”?
Não parece redutor, em face de suas convicções teóricas, apesar dos limites que a sua experiência constata, e a partir dessa constatação, “com intuito de aproximar a sociedade dos espaços decisórios, principalmente em relação à construção legislativa, a Constituição Federal de 1988, que contou com a contribuição de vários segmentos sociais para a sua confecção, disciplinou, por exemplo, a possibilidade de o cidadão poder apresentar o chamado “projeto de iniciativa popular de leis”, conformar-se em que “esse instituto não logrou o sucesso esperado”?.
Afinal, tal como propõe, em seu exercício de projeto de intervenção, o que deve mobilizar é, sim, atribuir (letra e) “prioridade na realização de audiências públicas provenientes de sugestões das entidades da sociedade civil organizada em relação àquelas oriundas somente de requerimento parlamentar (embora legítima a possibilidade de realização de audiências públicas requeridas por parlamentares, a CLP é a única Comissão da Câmara que possibilita audiências sugeridas pelas entidades da sociedade civil organizada)”; e também (letra f), “conclusividade dos projetos de lei de autoria da Comissão de Legislação Participativa, retirando a obrigatoriedade regimental de essas proposições serem submetidas ao Plenário da Câmara dos Deputados”.
| José Geraldo de Sousa Junior é Articulista do Estado de Direito, possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal (1973), mestrado em Direito pela Universidade de Brasília (1981) e doutorado em Direito (Direito, Estado e Constituição) pela Faculdade de Direito da UnB (2008). Ex- Reitor da Universidade de Brasília, período 2008-2012, é Membro de Associação Corporativa – Ordem dos Advogados do Brasil, Professor Titular, da Universidade de Brasília, Coordenador do Projeto O Direito Achado na Rua.55 |
* Publicado originalmente no site Estado de Direito